国务院日前印发的《城市更新"十五五"规划》，作为我国首部国家级城市更新专项规划，明确了未来五年城市更新的时间表、任务书和路线图。城市更新资金需求巨大、投资周期漫长，"钱从哪来"始终是各方关注的焦点。规划明确提出构建可持续的城市建设运营投融资体系，涵盖财政支持、金融优化与社会资本参与三大维度，汇聚多方资源打造扎实资金底座。

财政引导：中央与地方协同发力

财政资金在城市更新投资版图中扮演关键角色。规划对中央预算内投资、中央财政支持、地方政府专项债券及地方财政投入等作出系统部署。据相关部门负责人介绍，"十五五"期间中央财政将保持较大支持力度，不断优化政策设计，提高资金使用效益。

中央层面，多部门统筹各类资金渠道支持城市更新重点任务。去年设立的中央预算内投资城市更新专项，重点支持城镇老旧小区改造、城市危旧房改造等项目，推动改善居民居住条件、完善公共服务设施。在"两重"建设中，通过超长期特别国债支持燃气、排水、供水、供热等城市地下管网建设改造，为城市安全运行和高质量发展提供有力支撑。

自2024年起，中央财政创新方式方法，按区域和城市情况给予定额补助，支持部分城市开展城市更新示范工作。三年来累计支持50个入围城市先行先试，推进重点样板项目和机制建设，引导地方注重资金统筹使用和错位安排、投资与消费相结合、"投资于物"与"投资于人"相结合。同时，对补助资金开展绩效评价，强化绩效管理和债务约束。"十五五"期间，这50个城市将按照实施方案确定的工作目标，探索可复制、可推广的机制，相关部门将加大指导力度，及时总结经验并适时推广。

规划同时注重调动地方财政积极性，允许通过地方政府专项债券支持符合条件的城市更新项目建设，并支持用作项目资本金；鼓励地方政府加大财政投入，在确保完成国家任务的前提下推进资金整合与统筹使用。专家指出，各地应因地制宜调动多方面积极性，同时强化预算和债务约束，量力而行、循序渐进，实现经济效益与社会效益的良性统筹。

金融支持：多元化产品精准匹配需求

规划提出，发挥各类金融机构作用，引导金融机构按照市场化、法治化原则，在业务范围内为城市更新项目提供金融服务，不得新增地方政府隐性债务；对风险可控、商业可持续、符合条件的项目，允许采用综合开发、银团贷款等市场化模式给予支持；探索金融支持城镇老旧住房自主更新、原拆原建的有效举措。

政策性银行是支持城市基础设施建设的主力。2025年，国家开发银行向城市更新领域发放贷款7863亿元，设立城市更新专项贷款，建立健全配套信贷政策和制度体系，因地制宜开展业务。在部分地区，通过投贷联动模式及固定资产支持贷款等多元化金融产品，合规高效提供服务。

商业银行同样积极参与，通过丰富的产品矩阵和灵活的业务场景精准匹配资金需求。部分银行推出固定资产贷款、片区开发贷款等十余类贷款产品，系统支持城市更新全周期多元化融资需求。

专家表示，未来应不断提升城市更新金融服务的专业化、数字化、精细化水平，推动从单一融资向"融资+融智"的综合服务转变。

社会参与：市场化机制拓宽资金来源

为城市更新提供长期稳定的资金支撑，既要整合政府财政、金融监管、发改、规划等资源，又要调动社会参与、激发市场活力。规划提出，按照谁受益、谁出资原则，充分发挥市场机制作用，构建政府、市场、居民资金合理共担机制；规范实施政府和社会资本合作新机制，鼓励民营企业积极参与城市基础设施建设运营；稳慎推进公用事业价格改革。

有学者指出，单一政府支持难以满足城市更新资金需求，必须注重发挥市场机制作用，以合理的财政作用机制引导金融机构和社会资本参与。

从投融资工具看，规划提出推动符合条件的城市更新项目发行基础设施领域不动产投资信托基金（REITs）、资产证券化产品等；支持符合条件的城市更新企业发行公司债券、中期票据等。相关部门负责人表示，在创新投融资机制方面，将支持各地因地制宜通过多种方式加大存量资产盘活力度，推动丰富金融产品和服务供给，鼓励民营企业积极参与。对投融资模式创新性强、有较好示范性的项目，中央投资将予以适当引导支持。

从财政资金到金融信贷，从社会资本到市场工具，城市更新"十五五"规划搭建起多层次、多渠道的资金保障框架。随着各项政策落地，可持续的城市建设运营投融资体系将逐步成型，为城市更新行动的持续推进提供坚实支撑。